金融監(jiān)管研究院 資深研究員 楊瑾

2023年4月25日據(jù)新華社，自然資源部部長王廣華在全國自然資源和不動產(chǎn)確權登記工作會議上宣布，我國全面實現(xiàn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。

消息一出，立即引發(fā)市場強烈反響，媒體紛紛驚呼“房產(chǎn)稅”即將落實。誠然，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記確實是征收“房產(chǎn)稅”的條件和基礎，但這件事的意義遠不是這么狹隘，這是一項影響深遠、利在未來的基礎設施工程。

此處的不動產(chǎn)，涵蓋所有不動產(chǎn)物權種類，覆蓋所有國土空間，包括了土地、房屋等各種自然資源。這部分資產(chǎn)，是我國目前最重要最有價值的社會資產(chǎn)，歷經(jīng)十年，家底終于盤清，被納入到統(tǒng)一監(jiān)管框架下。這為進一步實現(xiàn)透明、規(guī)范管理和進行深層價值挖掘提供了數(shù)據(jù)和信息基礎。以下筆者將對這項重大工程的前世今生進行具體梳理。

一、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作重要節(jié)點

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作正式啟動是在2013年，但早在2007年，相關法律規(guī)定就已經(jīng)先行了。

2007年頒布的《物權法》規(guī)定“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度。”當時我國已實行了多年的不動產(chǎn)分部門登記制度，土地、房屋、森林林木、海域等由不同的部門依照不同的法律進行登記，而且各地登記機構、登記規(guī)則也不統(tǒng)一，登記信息無法跨部門跨地區(qū)共享，物權法遵循國際慣例，第一次從法律上確立了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。

2013年11月20日，國務院第31次常務會議明確，由國土資源部負責指導監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責，基本做到登記機構、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”。

31次常務會議研究不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作，會議決定，要將分散在多個部門的不動產(chǎn)登記職責整合由一個部門承擔，建立不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺，實現(xiàn)不動產(chǎn)審批、交易和登記信息在有關部門間依法依規(guī)互通共享，推動建立不動產(chǎn)登記信息依法公開查詢系統(tǒng)。

2013年12月20日，中央編制委員會辦公室下發(fā)了《關于整合不動產(chǎn)登記職責的通知（中央編辦發(fā)〔2013〕134號）》，明確了職責整合的路徑和方向。部署了72項具體工作，計劃在2017年完成。

2014年2月24日，國務院發(fā)布《關于同意建立不動產(chǎn)登記工作部際聯(lián)席會議制度的批復（國函〔2014〕28號）》確定了“不動產(chǎn)登記工作部際聯(lián)席會議制度”。2014年3月國土資源部部長在第一次部際聯(lián)席會議上提出，將用3年左右時間全面建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，用4年左右時間運行統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺，形成不動產(chǎn)統(tǒng)一登記體系。4月21日，國土資源部在官網(wǎng)上發(fā)文表示，將在2016年全面實施統(tǒng)一登記制度。

2014年12月22日，國務院頒布第656號令《不動產(chǎn)登記暫行條例》， 2016年1月15日國土資源部發(fā)布《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則（國土資源部令第63號）》，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記核心制度建立。從2015年起原先頒發(fā)的各種不動產(chǎn)權證書開始變更為統(tǒng)一的不動產(chǎn)權證，包括將房屋所有權人將房屋所有權證和土地使用權證換成不動產(chǎn)權證。

2022年10月30日，自然資源部將《不動產(chǎn)登記法》面向社會公開征求意見，下一步不動產(chǎn)登記法治化、規(guī)范化水平將繼續(xù)提升。

2015年8月3日，國土資源部印發(fā)《關于做好不動產(chǎn)信息管理基礎信息平臺建設工作的通知（國土資發(fā)〔2015〕103號）》及《不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺建設總體方案》，不動產(chǎn)登記信息平臺上線試運行。

2016年地方各級信息平臺基本建成。

2017年全國各級信息平臺全部接入國家級信息平臺，實現(xiàn)全國四級聯(lián)網(wǎng)運行。

2018年自然資源部宣布不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺已實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)。

2016年國土資源部、中央編辦、財政部、環(huán)境保護部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局七部委聯(lián)合發(fā)布《自然資源統(tǒng)一確權登記辦法（試行）》，開始進行自然資源統(tǒng)一確權登記制度試點。自然資源登記單元基本包含已登記的不動產(chǎn)，登記簿需要關聯(lián)不動產(chǎn)登記信息。

2019年7月自然資源部、財政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、國家林業(yè)和草原局五部委在前期試點基礎上聯(lián)合發(fā)布《自然資源統(tǒng)一確權登記暫行辦法》，全面實行自然資源統(tǒng)一確權登記制度，在國家不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺上，開發(fā)全國統(tǒng)一的自然資源登記信息系統(tǒng)，自然資源確權登記信息納入不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺，實現(xiàn)自然資源確權登記信息與不動產(chǎn)登記信息有效銜接和融合。同步印發(fā)的《自然資源統(tǒng)一確權登記工作方案》明確，從2019年起利用5年時間基本完成全國重點區(qū)域自然資源統(tǒng)一確權登記。

2021年《民法典》實施，《民法典》物權編對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度進行了確認，并針對物權法實施中存在的突出問題，對相關條款進行了完善。

2021年4月6日，自然資源部公布《關于做好不動產(chǎn)抵押權登記工作的通知（自然資發(fā)[2021]54號）》（以下簡稱54號文），在不動產(chǎn)抵押權登記工作中全面落實《民法典》及《關于適用民法典有關擔保制度解釋》對不動產(chǎn)抵押的最新規(guī)定。

從上述歷程梳理可以看出，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的整體推進并不順利。原計劃在2018年左右完成整個體系的建設工作，最終卻延遲到了今天，整整推遲了5年?？梢姶隧椆ぷ髦敝亍⒁约氨澈笫艿降淖枇χ?。

二、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作主要內(nèi)容

1. 登記范圍

主要包括集體土地所有權，房屋等建筑物、構筑物所有權，森林、林木所有權，耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營權，建設用地使用權，宅基地使用權，海域使用權，地役權，抵押權等九類不動產(chǎn)權利。

后擴展到自然資源確權登記，增加水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權和所有自然生態(tài)空間的登記事宜。

登記種類包括首次登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記和注銷登記四類，此外還包括更正登記、預告登記、異議登記、查封登記等特殊登記。

2. 主管部門及登記部門

自然資源部負責指導、監(jiān)督全國不動產(chǎn)登記工作?！?/p>

自然資源部直屬事業(yè)單位不動產(chǎn)登記中心（自然資源部法律事務中心）具體負責不動產(chǎn)登記、不動產(chǎn)權屬和不動產(chǎn)市場監(jiān)測相關政策、業(yè)務、技術等方面支撐工作與自然資源法律事務工作。

地方各級不動產(chǎn)登記機構及自然資源確權登記機構負責本地不動產(chǎn)登記等工作。

3. 登記信息共享

自然資源確權登記網(wǎng)是全國性不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺。各級地方不動產(chǎn)及自然資源確權登記機構登記的信息納入統(tǒng)一的全國性不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺，確保國家、省、市、縣四級登記信息的實時共享。

不動產(chǎn)登記有關信息與住房城鄉(xiāng)建設、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門審批信息、交易信息等實時互通共享。自然資源、公安、民政、財政、稅務、工商、金融、審計、統(tǒng)計等部門不動產(chǎn)登記有關信息互通共享。

三、《民法典》對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的完善

《民法典》及《關于適用民法典有關擔保制度解釋》對擔保相關規(guī)定做出了巨大的變更，其中包括嚴格區(qū)分擔保合同生效與擔保物權成立的概念，擔保物權成立作為獨立的環(huán)節(jié)決定了擔保物權能否有效實施，不動產(chǎn)擔保物權成立以登記為準，不動產(chǎn)登記工作的重要性大大提升，這就對不動產(chǎn)登記的執(zhí)行提出了更高的要求，原有的不動產(chǎn)行政登記制度需要進行相應的修訂和完善。

2021年4月6日，自然資源部公布《關于做好不動產(chǎn)抵押權登記工作的通知（自然資發(fā)[2021]54號）》落實《民法典》及《關于適用民法典有關擔保制度解釋》的相關規(guī)定，對不動產(chǎn)登記制度進行了以下修訂：

1. 將學校、幼兒園、醫(yī)療機構、養(yǎng)老機構等為公益目的成立的非營利法人的教育設施、醫(yī)療衛(wèi)生設施、養(yǎng)老設施和其他公益設施，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定不得抵押的其他不動產(chǎn)明確排除在不動產(chǎn)抵押的范圍。

2. 明確規(guī)范了擔保范圍記載方式，當事人對一般抵押或者最高額抵押的主債權及其利息、違約金、損害賠償金和實現(xiàn)抵押權費用等抵押擔保范圍有明確約定的,不動產(chǎn)登記機構應當根據(jù)申請在不動產(chǎn)登記簿“擔保范圍”欄記載；沒有提出申請的，填寫“/”。

3. 明確規(guī)定抵押不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓登記事項。

a. 當事人申請辦理不動產(chǎn)抵押權首次登記或抵押預告登記，應在不動產(chǎn)登記簿“是否存在禁止或限制轉(zhuǎn)讓抵押不動產(chǎn)的約定” 欄記載轉(zhuǎn)讓抵押不動產(chǎn)的約定情況。

b. 填寫“是”，抵押期間依法轉(zhuǎn)讓的，應當由受讓人、抵押人（轉(zhuǎn)讓人）和抵押權人共同申請轉(zhuǎn)移登記。

c. 填寫“否”，抵押期間依法轉(zhuǎn)讓的，應當由受讓人、抵押人（轉(zhuǎn)讓人）共同申請轉(zhuǎn)移登記。

d. 約定情況發(fā)生變化的，不動產(chǎn)登記機構應當根據(jù)申請辦理變更登記。

例外情況是，《民法典》施行前已經(jīng)辦理抵押登記的不動產(chǎn)，抵押期間轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)抵押權人同意，才可辦理轉(zhuǎn)移登記。

4. 完善不動產(chǎn)登記簿。

a. 在“抵押權登記信息”頁、“預告登記信息”頁增加“擔保范圍”、“是否存在禁止或限制轉(zhuǎn)讓抵押不動產(chǎn)的約定”欄目。

b. 將“抵押權登記信息”頁的“最高債權數(shù)額”修改為“最高債權額”并獨立為一個欄目，填寫最高額抵押擔保范圍所對應的最高債權數(shù)額。

2023年為提高二手房交易效率和便利度，恢復房地產(chǎn)市場信心，3月30日自然資源部及中國銀行保險監(jiān)督管理委員會基于地方實踐的基礎上聯(lián)合發(fā)布《關于協(xié)同做好不動產(chǎn)“帶押過戶”便民利企服務的通知（自然資發(fā)〔2023〕29號）》，進一步落實《民法典》帶押轉(zhuǎn)讓制度，推動不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移與抵押登記業(yè)務協(xié)同，使二手房買受人無需提前歸還舊貸款、注銷抵押登記，即可完成過戶、再次抵押和發(fā)放新貸款等手續(xù)，實現(xiàn)登記和金融有效銜接，避免過橋資金，防范交易風險?；诘胤綄嵺`，通知提出三種帶押過戶模式以及防范“一房兩賣”的雙預告登記模式：

1. “新舊抵押權組合登記模式”

買賣雙方及涉及的貸款方達成一致，約定發(fā)放新貸款、償還舊貸款的時點和方式等內(nèi)容，不動產(chǎn)登記機構合并辦理轉(zhuǎn)移登記+新抵押權首次登記+舊抵押權注銷登記。

2. “新舊抵押權分段登記模式”

買賣雙方及涉及的貸款方達成一致，約定發(fā)放新貸款、償還舊貸款的時點和方式等內(nèi)容，不動產(chǎn)登記機構合并辦理轉(zhuǎn)移登記+新抵押權首次登記等，賣方貸款結(jié)清后及時辦理舊抵押權注銷登記。

3. “抵押權變更及轉(zhuǎn)移登記模式”

買賣雙方及涉及的貸款方達成一致，約定抵押權變更等內(nèi)容，不動產(chǎn)登記機構合并辦理轉(zhuǎn)移登記+抵押權變更登記或轉(zhuǎn)移登記+抵押權轉(zhuǎn)移登記+抵押權變更登記。

4. “雙預告登記”模式

不動產(chǎn)登記部門根據(jù)買方貸款銀行及買賣雙方申請，完成二手房轉(zhuǎn)移預告登記及抵押預告登記，并向買方貸款銀行推送抵押預告登記電子證明。買方貸款銀行依據(jù)抵押預告登記結(jié)果足額放款。購房款存入監(jiān)管賬戶后，買賣雙方和買方貸款銀行及時向不動產(chǎn)登記部門申請辦理雙預告登記轉(zhuǎn)本登記。

四、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度與農(nóng)村土地制度改革

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的推進與農(nóng)村集體所有土地制度改革關系重大，農(nóng)村集體所有土地制度的市場化改革的目標是實現(xiàn)農(nóng)村集體所有土地的市場化流轉(zhuǎn)，從而釋放出土地中蘊藏的經(jīng)濟價值，土地權利登記是實現(xiàn)這一目標的重要基礎，高效透明規(guī)范的權利登記制度可以保障土地流轉(zhuǎn)的安全性和效率。

農(nóng)村土地確權工作幾乎是與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作同時展開。2011年5月國土資源部、財政部和農(nóng)業(yè)部下發(fā)《關于加快農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作的通知》，2013年1月31日中央一號文件啟動農(nóng)村土地確權登記頒證工作，該項工作延期一年后在2021年底基本完成。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的推進從一定程度上協(xié)助了農(nóng)村土地確權頒證工作的進行，在確權登記基礎上農(nóng)村土地改革才能得以展開。

近年來農(nóng)村土地制度改革取得了很大的進展，土地承包經(jīng)營權三權分置、宅基地三權分置、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，三塊地改革都有了實質(zhì)性突破，2021年1月1日實施的《民法典》和2020年1月1日施行的《土地管理法（修訂案）》、《土地管理法實施條例》及時將這些成果進行了確認?！睹穹ǖ洹芳尤肓恕叭龣喾种谩钡南嚓P規(guī)定，明確了法律對土地經(jīng)營權的認可和保護，理順了三權的關系，為接下來三權分置下市場化流轉(zhuǎn)改革的深入和具體落實提供了法律保障；《土地管理法》及《土地管理法實施條例》規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的內(nèi)容。

在2022年城市土地出讓市場持續(xù)低迷的情況下，進入2023年后農(nóng)村土地市場化改革突然提速，改變以往先總結(jié)試點經(jīng)驗形成制度后再推廣實施的通常做法，在尚沒有出臺正式制度的情況下鼓勵先將交易做起來。

2023年3月8日自然資源部發(fā)布《關于印發(fā)集體經(jīng)營性建設用地使用權出讓合同集體經(jīng)營性建設用地使用權出讓監(jiān)管協(xié)議示范文本（試點試行）的通知（自然資辦發(fā)〔2023〕9號）》，聯(lián)合國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權出讓合同范本，使經(jīng)營性建設用地入市在全國范圍內(nèi)得以落地。

2023年4月19日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等多部門印發(fā)《農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易規(guī)范化試點工作方案》。推動目前已取得的農(nóng)村土地市場化改革成果盡快進入流轉(zhuǎn)交易市場，兌現(xiàn)其價值。包括農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權、林權、“四荒”經(jīng)營權、農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施設備、小型水利設施使用權、涉農(nóng)知識產(chǎn)權，以及農(nóng)村建設項目招標、產(chǎn)業(yè)項目招商和轉(zhuǎn)讓等其他符合法律、法規(guī)和政策要求的交易品種，在法律、法規(guī)和政策允許框架下，結(jié)合農(nóng)村宅基地制度改革試點，探索農(nóng)村宅基地和房屋進場租賃交易。

這些工作的落地都需要不動產(chǎn)登記的支持，保障交易的安全性規(guī)范性，保護各方主體的合法權益。《集體經(jīng)營性建設用地使用權出讓合同》范本約定，受讓人按轉(zhuǎn)讓合同約定付清全部土地出讓價款后，持合同、合同備案文件、出讓價款繳納憑證、土地增值收益調(diào)節(jié)金繳納憑證、完稅證明等相關證明材料，申請辦理不動產(chǎn)登記；《農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易規(guī)范化試點工作方案》則要求，推進與不動產(chǎn)登記機構業(yè)務協(xié)同和系統(tǒng)聯(lián)動，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易信息與不動產(chǎn)登記信息實時互通共享。

結(jié)語

通過以上全面梳理和分析可以看到，實現(xiàn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，是盤活存量不動產(chǎn)生產(chǎn)要素價值的必要條件。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記系統(tǒng)記錄的資產(chǎn)信息，可以為金融、財政、稅務、自然資源等很多部門的各項工作提供數(shù)據(jù)支持，對于支持新階段的改革和發(fā)展，建設全國統(tǒng)一大市場都有著非常重大的意義。

為稅務機關開征房產(chǎn)稅提供基礎數(shù)據(jù)與信息，只是其功能之一，因而不是不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的實現(xiàn)，就意味著房產(chǎn)稅要開始征收了，而應該說，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的實現(xiàn)，才使房產(chǎn)稅開征具備了基礎技術條件。