作者 | 鄧建鵬（中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授、金融科技法治研究中心主任、博士生導(dǎo)師）

鄧建鵬，馬文潔.虛擬貨幣整治的法治思考與優(yōu)化進路——兼論對金融科技的“禁令型”監(jiān)管.陜西師范大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2022，51（3）：86-97.

金融科技（FinTech）是技術(shù)驅(qū)動的金融創(chuàng)新，旨在運用現(xiàn)代科技成果改造或創(chuàng)新金融產(chǎn)品、經(jīng)營模式、業(yè)務(wù)流程。金融科技領(lǐng)域顛覆性創(chuàng)新與系統(tǒng)性風(fēng)險并存，給金融監(jiān)管帶來挑戰(zhàn)。其中，區(qū)塊鏈技術(shù)、虛擬貨幣在金融科技領(lǐng)域深受關(guān)注。各國圍繞虛擬貨幣乃至金融科技領(lǐng)域的制度競爭越發(fā)凸顯。2022年3月9日，美國公布《數(shù)字資產(chǎn)行政命令》。2022年4月4日，英國財政部經(jīng)濟部長約翰·格蘭（John Glen）在金融科技周的創(chuàng)新金融全球峰會上發(fā)表演講，表示會對加密資產(chǎn)市場給予充分的政策和法律支持英美兩國的最新監(jiān)管動態(tài)反映出，世界經(jīng)濟體大國希望通過行之有效的監(jiān)管實踐，在虛擬貨幣全球治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。在這一背景下，如何發(fā)揮政策與制度優(yōu)勢，提升我國在區(qū)塊鏈金融乃至金融科技領(lǐng)域的國際競爭力，極具緊迫性和必要性。

自2013年起，我國不斷強化對虛擬貨幣領(lǐng)域的監(jiān)管力度。2021年9月，10部門聯(lián)合出臺對虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)的“全面禁令”，監(jiān)管強度達到頂峰?！?span id="nobcl5x" class="wpcom_tag_link">中國金融穩(wěn)定報告（2021）》指出，“虛擬貨幣交易領(lǐng)域的整治工作基本完成，已轉(zhuǎn)入常態(tài)化監(jiān)管”。該領(lǐng)域的監(jiān)管政策具有怎樣的特征？是否符合法治的基本精神與規(guī)范要求？在“禁令型”監(jiān)管盛行的當(dāng)下，虛擬貨幣、區(qū)塊鏈金融乃至金融科技領(lǐng)域應(yīng)如何轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念？如何優(yōu)化監(jiān)管路徑？上述問題不僅關(guān)乎我國虛擬貨幣監(jiān)管路徑的選擇，也關(guān)乎對金融科技“禁令型”監(jiān)管的普遍性思考。本文以我國虛擬貨幣的整治工作為切入點，擬對該領(lǐng)域的監(jiān)管模式和實際效應(yīng)進行分析，指出目前“禁令型”監(jiān)管可能存在的法治問題，并提出優(yōu)化建議。

一、虛擬貨幣的風(fēng)險與中國的監(jiān)管實踐

金融科技的本質(zhì)在于用技術(shù)改進金融，要探究金融科技的治理路徑，需要理解金融科技的運行機制，厘清虛擬貨幣及區(qū)塊鏈技術(shù)的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)，清楚虛擬貨幣所具有的創(chuàng)新與風(fēng)險，探討中國在虛擬貨幣領(lǐng)域?qū)嵤┑谋O(jiān)管實踐及其監(jiān)管邏輯與特征。

（一）虛擬貨幣的概念與風(fēng)險

目前，國際上尚未對虛擬貨幣形成統(tǒng)一的概念共識。虛擬貨幣（virtual currencies）常與加密貨幣（cryptocurrencies）、數(shù)字貨幣（digital currencies）、虛擬資產(chǎn)（virtual asset）、數(shù)字資產(chǎn)（digital assets）及代幣（token）等概念發(fā)生混用。雖然不同國際組織、各國監(jiān)管機構(gòu)對“虛擬貨幣”的界定有所區(qū)分，但多強調(diào)其非法定貨幣的屬性，是一種通過分布式賬本技術(shù)（如區(qū)塊鏈）實現(xiàn)生成與權(quán)益記錄，能夠在特定社群中被接受與使用的數(shù)字化表現(xiàn)形式。2021年9月15日，人民銀行等10部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步防范和處置虛擬貨幣交易炒作風(fēng)險的通知》（銀發(fā)[2021]237號，下文簡稱《2021年通知》）指出，比特幣、以太幣、泰達幣等虛擬貨幣具有非貨幣當(dāng)局發(fā)行、使用加密技術(shù)及分布式賬戶或類似技術(shù)、以數(shù)字化形式存在等主要特點，不具有法償性。

虛擬貨幣缺乏主權(quán)國家信用支撐卻能風(fēng)靡全球，源于一定的技術(shù)支撐與經(jīng)濟邏輯。比特幣是虛擬貨幣的最重要代表，無須政府或金融機構(gòu)等第三方介入即可實現(xiàn)“點對點”（P2P）支付。后續(xù)隨著技術(shù)升級與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，虛擬貨幣的商業(yè)生態(tài)從最初的支付領(lǐng)域擴展至投融資領(lǐng)域。首次代幣發(fā)行（ICO）成為新的資本募集方式，投資者通過向項目發(fā)起人支付比特幣、以太幣等主流虛擬貨幣，獲得項目發(fā)起人銷售的代幣，虛擬貨幣已經(jīng)從比特幣的“一枝獨秀”演變成一個龐大而復(fù)雜的集合體，由此帶來3種風(fēng)險與監(jiān)管挑戰(zhàn)：（1）虛擬貨幣挑戰(zhàn)法定貨幣制度。比特幣等虛擬貨幣在客觀上繞開現(xiàn)有法幣制度和銀行系統(tǒng)，試圖建立一個全新的貨幣和支付體系，可能會對中央銀行的功能造成潛在威脅，挑戰(zhàn)基于國家主權(quán)信用的法幣制度。（2）虛擬貨幣可能會被用作違法犯罪的工具。虛擬貨幣的匿名性和跨境性致使監(jiān)管與追蹤困難，容易被腐敗、洗錢、恐怖主義融資、集資詐騙等犯罪行為利用。無監(jiān)管、無約束的首次代幣發(fā)行容易異化為騙子從事非法金融活動的手段。（3）虛擬貨幣可能引發(fā)金融風(fēng)險。區(qū)塊鏈的“去中心化”特征與金融監(jiān)管體系的“中心化”格局截然對立，監(jiān)管難以通過傳統(tǒng)金融中介作為“抓手”控制風(fēng)險。同時，虛擬貨幣市場投機性強，波動較大，可能會波及金融穩(wěn)定與社會穩(wěn)定。

（二）對監(jiān)管政策的梳理

我國緊密關(guān)注虛擬貨幣的發(fā)展，接連發(fā)布風(fēng)險提示與監(jiān)管規(guī)則。2013年12月，中國人民銀行等5部門發(fā)布《關(guān)于防范比特幣風(fēng)險的通知》（銀發(fā)[2013]289號，下文簡稱《2013年通知》），明確比特幣不是貨幣，是一種特定的虛擬商品。比特幣交易作為一種互聯(lián)網(wǎng)上的商品買賣行為，普通民眾在自擔(dān)風(fēng)險的前提下?lián)碛袇⑴c的自由。2017年9月，《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風(fēng)險的公告》（下文簡稱《2017年公告》）明確：任何組織和個人不得非法從事代幣發(fā)行融資活動，各類代幣發(fā)行融資活動應(yīng)當(dāng)立即停止。2021年5月21日，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會召開第51次會議，提出堅決防控金融風(fēng)險，打擊比特幣“挖礦”和交易行為。后續(xù)監(jiān)管政策快速貫徹落實了上述會議精神。2021年9月15日發(fā)布的《2021年通知》強調(diào)，虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)活動屬于非法金融活動，一律嚴格禁止，堅決依法取締。2021年9月24日，《國家發(fā)展改革委等部門關(guān)于整治虛擬貨幣“挖礦”活動的通知》將虛擬貨幣“挖礦”活動列為淘汰類產(chǎn)業(yè)，要求加強對虛擬貨幣“挖礦”活動上下游全產(chǎn)業(yè)鏈的監(jiān)管。

這些監(jiān)管規(guī)則傳遞出我國對虛擬貨幣風(fēng)險的警惕態(tài)度。為應(yīng)對虛擬貨幣各階段的突出風(fēng)險，監(jiān)管部門從簡單風(fēng)險提示，逐步加強到禁止代幣發(fā)行融資，直至全面禁止相關(guān)業(yè)務(wù)，整治工作體現(xiàn)出“禁令型”監(jiān)管的特征。不可否認，這種監(jiān)管邏輯有其成功一面：行政規(guī)范性文件構(gòu)建起我國虛擬貨幣監(jiān)管的基本框架，為“依法行政”提供基礎(chǔ)。盡管“全面禁令”可以斷然終止非法活動，立竿見影地處置風(fēng)險，然而當(dāng)下盛行的“禁令型”監(jiān)管卻容易在監(jiān)管文件合法性、監(jiān)管方式合理性、監(jiān)管理念的平衡等方面存在問題，或有違法治精神，面臨監(jiān)管失靈的風(fēng)險，應(yīng)該引起高度重視。

二、對“禁令型”監(jiān)管政策的法治思索

黨的十八大以來，法治在國家治理中的地位受到高度重視。黨的十八大強調(diào)，依法治國是治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式。黨的十九大明確，2035年要基本建成法治國家、法治政府和法治社會。因此，金融科技的創(chuàng)新發(fā)展理應(yīng)納入依法治理的軌道，由法治引領(lǐng)，靠法治保障。鑒于虛擬貨幣交易領(lǐng)域的整治工作基本完成，當(dāng)下有必要從法治視角對該領(lǐng)域的監(jiān)管政策進行全面檢視與理性反思。

（一）對規(guī)范性文件合法性的審視

我國對虛擬貨幣領(lǐng)域的監(jiān)管，主要由多部門聯(lián)合印發(fā)的《2013年通知》《2017年公告》《2021年通知》等文件推動。法規(guī)性文件一般因其制定機關(guān)、制定程序和依據(jù)不同而區(qū)分效力等級。從制定主體來看，《2013年通知》《2017年公告》《2021年通知》均為中國人民銀行與其他部委（部門）聯(lián)合制定發(fā)布，部門聯(lián)合制定的文件的法律效力只可能為“規(guī)章”或“規(guī)章以下的規(guī)范性文件”（下文簡稱“規(guī)范性文件”），這二者可從立法程序、立法內(nèi)容等方面進行區(qū)分。在法律效力上，我們傾向于將上述法規(guī)性文件認定為“規(guī)范性文件”，因為這些文件的立法程序較為簡單，沒有載明通過日期、施行日期；公布即實施，而非自公布之日起30日后施行等等，不滿足《規(guī)章制定程序條例》中對于規(guī)章制定的高標準要求。

在法治視野下，規(guī)范性文件的制定必須遵循行政法定原則，以“依據(jù)原則”和“不抵觸原則”作為形式合法性的基本要求：前者要求下位法的制定必須要有上位法的依據(jù)；后者要求下位法的規(guī)定不得與上位法的規(guī)定或原則相抵觸，否則將構(gòu)成下位規(guī)則的違法，并導(dǎo)致其無效的后果。根據(jù)我國《立法法》第80條規(guī)定，沒有法律或行政法規(guī)的規(guī)定、規(guī)章不得自我賦權(quán)，不得減損公民的權(quán)利和自由，不得增加其義務(wù)。作為法律效力更低的規(guī)范性文件，更沒有權(quán)限直接創(chuàng)設(shè)性地作出減損公民權(quán)利、增加其義務(wù)的規(guī)定，否則規(guī)范性文件在自身合法性上就存在巨大問題。然而，虛擬貨幣領(lǐng)域的規(guī)范性文件在“違法違規(guī)行為”的界定上，與現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接存在一定障礙，在形式合法性上存在瑕疵。

《2017年公告》將代幣發(fā)行融資活動定性為“一種未經(jīng)批準非法公開融資的行為”，認為其“涉嫌非法發(fā)售代幣票券、非法發(fā)行證券以及非法集資”等犯罪活動，強調(diào)“任何組織和個人不得非法從事代幣發(fā)行融資活動，各類代幣發(fā)行融資活動應(yīng)當(dāng)立即停止”。有研究者指出，《中國人民銀行法》禁止任何主體印制和發(fā)售代幣票券，我國監(jiān)管者認為絕大多數(shù)加密資產(chǎn)涉嫌非法發(fā)售代幣票券而予以禁止，這種監(jiān)管立場混淆了代幣票券與支付工具、證券等金融商品與服務(wù)的概念。代幣票券相關(guān)規(guī)范與概念雖然能夠為虛擬貨幣的定性提供一定支撐，但其本身存在概念不清、規(guī)范等級低、制度邏輯不嚴密等問題，以此為由認定代幣發(fā)行融資活動“非法”或顯草率。另外，從《2017年公告》對于代幣發(fā)行融資“非法性”的論證不難看出，代幣發(fā)行融資容易涉嫌“非法集資”，也是其被予以禁止的一大主因。虛擬貨幣的發(fā)行與交易具有較強的集資色彩，但并非所有類型的虛擬貨幣均涉及非法集資這一問題。首次代幣發(fā)行（ICO）容易涉嫌非法吸收公眾存款或集資詐騙，實踐中亦存在“合法”的首次代幣發(fā)行類型。例如，一個區(qū)塊鏈創(chuàng)業(yè)項目向少數(shù)特定機構(gòu)或個人融資，該機構(gòu)或個人僅提供虛擬貨幣給項目方作為投資，則其與傳統(tǒng)的私募形式近似，難以將其認定為非法吸收公眾存款罪。民間融資與非法集資的界分僅僅停留在政策層面，兩者之間的法律界限并不清晰，需要個案進行充分認定?！?017年公告》將所有代幣發(fā)行融資活動直接認定為非法金融業(yè)務(wù)，使部分“合法”形式的代幣發(fā)行融資納入禁止之列，這相當(dāng)于為相對人創(chuàng)設(shè)新義務(wù)，涉嫌對公民權(quán)利不當(dāng)減損，文件的合法性值得斟酌。

與之相似，《2021年通知》認為，“虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)活動屬于非法金融活動”的論證邏輯，幾乎與《2017年公告》如出一轍。《2021年通知》采取不完全列舉的方式劃定“虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)活動”的概念范圍，并指出虛擬貨幣業(yè)務(wù)活動“涉嫌非法發(fā)售代幣票券、擅自公開發(fā)行證券、非法經(jīng)營期貨業(yè)務(wù)、非法集資等非法金融活動”，因此應(yīng)“一律嚴格禁止，堅決依法取締”?！?021年通知》將行政禁令范圍從“代幣發(fā)行融資活動”擴大至“虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)活動”。實踐中虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)活動紛繁復(fù)雜，規(guī)范性文件對虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)“一刀切”的非法定性與取締規(guī)定，實際為市場主體設(shè)定了行為禁令，部分“合法”行為因此被納入禁止之列，引發(fā)合法性爭議與隱憂。

（二）對監(jiān)管失靈與政策合理性的追問

除了對規(guī)范性文件的合法性進行必要的審視以外，也有必要結(jié)合規(guī)制目標以及規(guī)制手段對整治工作的監(jiān)管質(zhì)效進行反思。對投資者權(quán)益進行保護是虛擬貨幣整治工作所要達到的重要目標之一?！?013年通知》的監(jiān)管目標包括“保護社會公眾的財產(chǎn)權(quán)益”，《2017年公告》指出，要“保護投資者合法權(quán)益”等。然而，這些監(jiān)管政策并未徹底解決境內(nèi)的“炒幣熱潮”，甚至在一定程度上喪失了實施監(jiān)管或監(jiān)督的“抓手”與主動權(quán)，由此引發(fā)對境內(nèi)投資者權(quán)益保護有效性的質(zhì)疑和監(jiān)管失靈的詰問。

2017年上半年，首次代幣發(fā)行項目大多異化為騙子從事非法金融活動的手段。在監(jiān)管部門看來，借助虛擬交易平臺開展的“炒幣”活動純屬投機行為，集聚了較高金融風(fēng)險，進而危及金融穩(wěn)定。因此《2017年公告》采取了禁止任何發(fā)行融資活動、清退境內(nèi)的虛擬貨幣交易所等一系列措施，試圖阻止投資者深陷首次代幣發(fā)行的魔爪。從理論上講，自此境內(nèi)不存在任何“合法”的虛擬貨幣交易所，投資者亦不能在境內(nèi)交易平臺進行虛擬貨幣交易；而實際上，單一國家很難阻斷境外以電子手段向境內(nèi)提供金融服務(wù)或產(chǎn)品，因為虛擬貨幣具有跨國運行的天然傾向。我國雖有取締虛擬貨幣的政策導(dǎo)向，但客觀上卻無法免于國際市場對國內(nèi)投資者提供的交易服務(wù)。《2017年公告》所引發(fā)的虛擬貨幣交易所“出?！保陀^上卻加大了我國的監(jiān)管難度。境外虛擬貨幣交易所的交易數(shù)據(jù)、法人主體與服務(wù)器等多數(shù)部署在海外，違法者往往試圖通過境外公司的外殼轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，或通過管轄權(quán)異議拖延訴訟，逃避中國司法機關(guān)的制裁。我國司法機關(guān)因為難以獲得境外交易所的協(xié)助，故而造成取證難度大、資金走向查不清、虛擬貨幣執(zhí)行困難等問題，例如在案涉虛擬貨幣糾紛發(fā)生后，大量的證據(jù)存儲于境外平臺服務(wù)器，我國司法機關(guān)在調(diào)查取證中難以調(diào)取服務(wù)器中的數(shù)據(jù)，造成關(guān)鍵證據(jù)的缺失，進而妨礙涉案金額的確定和追贓等工作的順利開展，最終加劇我國境內(nèi)投資者權(quán)益保護難的問題。針對境內(nèi)投資者不斷涌現(xiàn)的“炒幣熱潮”，《2021年公告》強調(diào)，境外虛擬貨幣交易所通過互聯(lián)網(wǎng)向我國境內(nèi)居民提供服務(wù)屬于非法金融活動，但因為境外的虛擬貨幣交易所及其背后的實際控制人都遠離中國金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管范疇，在此意義上，新規(guī)暫時的震懾作用或許強于未來的實際效能。

日趨嚴格的監(jiān)管措施在打擊違法犯罪活動上的有效性不足，同時也給市場主體的信賴利益與權(quán)益保護帶來一定的負面影響。鑒于《2013年通知》對比特幣的“虛擬商品”的模糊定性及早期政策對該業(yè)務(wù)的“法無禁止”，不少投資者參與虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)活動。《2017年公告》發(fā)布后，虛擬貨幣在中國被禁止交易的相關(guān)解讀盛行一時規(guī)范性文件對虛擬貨幣的“負面評價”和從嚴打擊的政策態(tài)勢，引發(fā)全社會對虛擬貨幣產(chǎn)生“客體非法性”的擔(dān)憂。有法院在援引規(guī)范性文件后認為，比特幣產(chǎn)生的債務(wù)均系非法債務(wù)，相關(guān)交易亦不受法律保護；比特幣乃是不合法的物，其行為在我國不受法律保護，所造成的后果風(fēng)險自擔(dān)；以違反公共利益為由否認虛擬貨幣與法定貨幣的可兌換性，從而造成實踐中虛擬貨幣投資者不受法律保護或法律保護不足的困境。“全面禁令”在限制私主體權(quán)利的同時，也給公權(quán)力機關(guān)行使職能帶來政策障礙。虛擬貨幣的扣押、執(zhí)行、變現(xiàn)等問題一直是司法實踐的固有難題，為推進訴訟進程與糾紛化解、實現(xiàn)對投資者權(quán)益的有效救濟，公權(quán)力機關(guān)不能回避虛擬貨幣的處置問題，例如被譽為“幣圈第一資金盤”的“錢包+”（Plus Token）重大網(wǎng)絡(luò)傳銷案的裁判文書顯示，被告陳波向江蘇省鹽城市公安局申請由其委托北京知帆科技有限公司依法出售變現(xiàn)公安機關(guān)扣押的數(shù)字貨幣，所有款項作為其退贓款。江蘇省鹽城經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院據(jù)此認定陳波退回部分款項，并對其酌情從輕處罰。這種“委托處理”的處置方式在當(dāng)年現(xiàn)實可行，但在《2021年通知》出臺后卻面臨著合法性的詰問，因為《2021年通知》意味著“中國全面禁止虛擬貨幣交易”。新規(guī)不僅約束個人，也約束國家機關(guān)，這是否就意味著公安、司法等公權(quán)力機關(guān)自此不能自行或委托其他主體進行虛擬貨幣交易了呢？裁判以法幣替代虛擬貨幣的返還，又是否涉及“法定貨幣與虛擬貨幣兌換業(yè)務(wù)”的行為禁區(qū)呢？上述問題給國家機關(guān)日后在虛擬貨幣處置、相關(guān)案件裁判與執(zhí)行帶來政策障礙。

（三）對金融監(jiān)管價值失衡的思索

金融科技兼具創(chuàng)新價值與潛在風(fēng)險，《金融科技（FinTech）發(fā)展規(guī)劃（2019-2021年）》提出要“平衡好安全與發(fā)展的關(guān)系、協(xié)調(diào)好包容與審慎的關(guān)系”，但實踐中金融科技的監(jiān)管政策與整治行動更強調(diào)安全與穩(wěn)定。近年來，我國對虛擬貨幣的監(jiān)管日趨嚴格，安全與發(fā)展在虛擬貨幣領(lǐng)域出現(xiàn)了較大失衡，特別是對投資者權(quán)益保護不足，金融創(chuàng)新遭到抑制，或有礙區(qū)塊鏈的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

我國對虛擬貨幣與區(qū)塊鏈技術(shù)采取了不同的監(jiān)管立場：一方面，我國對區(qū)塊鏈技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展給予高度重視，區(qū)塊鏈被列為“十四五”七大數(shù)字經(jīng)濟重點產(chǎn)業(yè)之一，希冀為區(qū)塊鏈技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展營造良好的政策環(huán)境；另一方面，我國對虛擬貨幣領(lǐng)域的監(jiān)管政策層層加碼，《2013年通知》的規(guī)制目標包括“保障人民幣的法定貨幣地位，防范洗錢風(fēng)險，維護金融穩(wěn)定”，《2017年公告》強調(diào)“防范化解金融風(fēng)險”，《2021年通知》則強調(diào)“為進一步防范和處置虛擬貨幣交易炒作風(fēng)險，切實維護國家安全和社會穩(wěn)定”。

在風(fēng)險防范的大基調(diào)下，我國公法領(lǐng)域?qū)μ摂M貨幣業(yè)務(wù)采取了“一刀切”否定式的監(jiān)管架構(gòu)，使虛擬貨幣在公法定性上趨向于事實上的“違禁品”，不受監(jiān)管機構(gòu)的正面認可。這兩方面的法律政策合力，實質(zhì)上是在推動“無幣區(qū)塊鏈”的發(fā)展。然而，“無幣區(qū)塊鏈”的政策導(dǎo)向與區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展之間存在邏輯矛盾。根據(jù)區(qū)塊鏈技術(shù)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的不同，可區(qū)分為公有鏈、私有鏈和聯(lián)盟鏈3種類型。其中，公有鏈必須依賴共識機制及代幣（或通證，即token）經(jīng)濟激勵，使缺乏信任基礎(chǔ)的參與者由于經(jīng)濟利益產(chǎn)生關(guān)聯(lián)與協(xié)作。在區(qū)塊鏈生態(tài)系統(tǒng)中，通證可以作為通行證、激勵、權(quán)益證明、價值儲存的媒介以及支付清算的手段；沒有通證的區(qū)塊鏈，很難調(diào)動起沒有利益關(guān)系、彼此之間缺乏信任的大眾參與到區(qū)塊鏈行業(yè)生態(tài)系統(tǒng)中來。因此，我國政策推行的“無幣區(qū)塊鏈”愿景僅在聯(lián)盟鏈與私有鏈中存在可能，無法推動面向公眾的公有鏈的有效發(fā)展。公有鏈是區(qū)塊鏈頂尖技術(shù)研發(fā)的主流，但以代幣發(fā)行和交易為主要功能的公有鏈在我國面臨合法性困境。

“禁令型”政策可以暫時處置風(fēng)險，但是從長遠來看卻有可能扼殺金融創(chuàng)新。以2017年火熱的首次代幣發(fā)行（ICO）為例，首次代幣發(fā)行在我國興起源于對普惠金融和中小微創(chuàng)新企業(yè)融資的內(nèi)生需求。我國以中小個人投資者為主的金融市場，缺乏提供與之風(fēng)險承受能力相匹配的、合適的低門檻投資渠道，致使普通大眾難以享受金融投資帶來的諸多福利。首次代幣發(fā)行具有普惠金融的特點和促進包容性增長的功能，體現(xiàn)出傳統(tǒng)金融升級換代過程中必然產(chǎn)生的內(nèi)生需求當(dāng)下如若不徹底化解高昂融資成本與弱勢融資主體資金需求間的矛盾，即使首次代幣發(fā)行被“扼殺”，各類規(guī)避監(jiān)管“非法”興起的融資新業(yè)態(tài)仍會不斷衍生。與此同時，不加區(qū)分的全面禁令抑制了新興業(yè)態(tài)的合規(guī)化轉(zhuǎn)型，甚至迫使部分金融科技的從業(yè)者由“主動尋求監(jiān)管”轉(zhuǎn)向“地下”或“出?！卑l(fā)展，從而加劇監(jiān)管的難度。

三、金融科技監(jiān)管的優(yōu)化進路

目前，關(guān)于我國對虛擬貨幣監(jiān)管范式，在效力、體系和“禁止性”路徑方面存在較大爭議針對“禁令型”監(jiān)管所衍生出的突出問題，監(jiān)管有必要做適應(yīng)性調(diào)整。在虛擬貨幣乃至金融科技的治理中，首先應(yīng)明確金融監(jiān)管多元價值目標，以此貫穿宏觀政策導(dǎo)向與具體制度安排。其次，一方面通過新規(guī)彌補監(jiān)管空白，但規(guī)則制定應(yīng)遵循行政法定原則；另一方面將新興業(yè)務(wù)通過“穿透式”方法，分類納入既有規(guī)則。最后，新興領(lǐng)域新規(guī)頻發(fā)、規(guī)則調(diào)整成為常態(tài)，需要加強對市場主體信賴利益的法治保障。

（一）金融監(jiān)管多元價值的平衡

金融科技的制度安排和風(fēng)險規(guī)制策略，蘊含著監(jiān)管者對于金融安全和金融創(chuàng)新的價值選擇?！敖钚汀北O(jiān)管源于規(guī)制主體對金融風(fēng)險的深切憂慮和對金融安全的極致追求?！敖鹑诎踩钡膬r值追求是政策制定的基點，甚至成為監(jiān)管目標的“唯一導(dǎo)向”，但金融安全并不等同于一味地禁止，還需要考慮新技術(shù)的創(chuàng)新價值、產(chǎn)業(yè)自身的升級發(fā)展，因為從金融創(chuàng)新、金融風(fēng)險防范的歷史經(jīng)驗來看，“創(chuàng)新 風(fēng)險 監(jiān)管 再創(chuàng)新”是一個動態(tài)過程，金融創(chuàng)新仍是規(guī)避或降低金融風(fēng)險、保障金融安全的主要途徑。在此意義上，創(chuàng)新發(fā)展本身也關(guān)乎安全問題，二者相輔相成。鑒于當(dāng)下虛擬貨幣及相關(guān)活動在我國所面臨的合法性困境，所以研究者擔(dān)憂，基于濃厚父愛主義情結(jié)的嚴格禁止為了追求金融穩(wěn)定的單一價值而放棄金融創(chuàng)新，可能會由此導(dǎo)致我國錯失區(qū)塊鏈金融發(fā)展的契機。

在金融科技全球化的背景下，主要經(jīng)濟體大國或主動參與，或被迫卷入金融科技的競爭，因而單一國家的禁令通常無法徹底根除金融科技的“外源”風(fēng)險，國家間圍繞法律和政策制度展開的制度競爭也更加激烈。一國良好的監(jiān)管新政與有效實踐，不僅能充分激發(fā)國內(nèi)金融科技創(chuàng)新，使該國金融科技與應(yīng)用走在世界前列，與此同時，新興領(lǐng)域常因缺乏國際既定規(guī)范，從而成為一國“輸出”行業(yè)標準與價值觀念、爭取國際規(guī)則制定話語權(quán)的良機，例如美國白宮官網(wǎng)發(fā)布《數(shù)字資產(chǎn)行政命令》，強調(diào)將在數(shù)字資產(chǎn)創(chuàng)新和治理中繼續(xù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，體現(xiàn)出美國政府對這一新興領(lǐng)域的重視程度。美國政府首先將保護美國消費者、投資者和企業(yè)的政策目標放在首位，然后強調(diào)維護美國和全球金融穩(wěn)定，降低非法金融和國家安全風(fēng)險，引領(lǐng)創(chuàng)新，強化美國在全球金融體系、技術(shù)和經(jīng)濟競爭力方面的領(lǐng)導(dǎo)地位，促進普惠金融等主要政策目標與行動計劃。良好制度是一國的核心競爭優(yōu)勢，而制度競爭則是國家間的根本競爭，所以我國應(yīng)該對世界經(jīng)濟體大國的監(jiān)管新政予以密切關(guān)注。有研究者指出，數(shù)字貨幣改變了貨幣發(fā)行的主體和信用方式，啟發(fā)我們對貨幣法償性制度進行反思，迫使以傳統(tǒng)實物貨幣為基礎(chǔ)的舊有金融監(jiān)管措施和貨幣政策措施發(fā)生新的變化。我國應(yīng)以此作為思考既有制度的歷史局限與現(xiàn)實轉(zhuǎn)向的基點，強化對于“虛擬貨幣”與“區(qū)塊鏈技術(shù)”關(guān)系的整體把握，不能簡單地將“虛擬貨幣”作為金融風(fēng)險之源。在政策目標與制度設(shè)計方面，應(yīng)平衡金融安全與金融創(chuàng)新的關(guān)系，強化投資者權(quán)益的保護。從當(dāng)前政策導(dǎo)向來看，我國在短期內(nèi)將對虛擬貨幣保持強有力的風(fēng)險防控取向，但仍有必要進行持續(xù)觀察與研判，保留在未來采取扶持或限制政策的余地，以免錯失區(qū)塊鏈技術(shù)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要契機。

（二）規(guī)范性文件合法性的提升

“禁令型”監(jiān)管多涉及對市場業(yè)務(wù)的限制或禁止，這種“禁令”常以行政規(guī)范性文件作為“載體”。背后原因在于，金融科技行業(yè)快速分化組合，與法律穩(wěn)定性、滯后性之間存在著矛盾。為緩和二者沖突，低位階的規(guī)范性文件往往先于正式立法，在補齊法律規(guī)范短板等方面發(fā)揮著難以替代的積極作用。然而，行政規(guī)范性文件的制定過程相對隨意，缺少必要的立法程序的約束，缺乏市場主體參與的民主協(xié)商，因而容易出現(xiàn)內(nèi)容不適當(dāng)、任意克減公民或企業(yè)權(quán)利、增加公民或企業(yè)義務(wù)等嚴重失范的問題。

我國虛擬貨幣的監(jiān)管，主要依靠公法領(lǐng)域低位階的規(guī)范性文件。盡管這些規(guī)范性文件是行政執(zhí)法的主要依據(jù)，并在近些年直接影響著司法裁判，但文件本身的合法性與合理性卻不容小覷。我國虛擬貨幣領(lǐng)域的規(guī)范性文件僅籠統(tǒng)羅列上位法名稱，就認定相關(guān)業(yè)務(wù)涉嫌非法活動，使得“非法性”的認定流于形式，缺乏清晰的論證說理，同時，非法發(fā)售代幣票券、非法集資等上位法規(guī)范雖然能為虛擬貨幣的定性提供一定支撐，但卻容易異化為認定虛擬貨幣非法的“兜底條款”。上述規(guī)則即使符合“依據(jù)原則”的形式合法性要求，卻難逃實質(zhì)合法性的深入追問，甚至?xí)由顦I(yè)界、學(xué)界對虛擬貨幣本質(zhì)的誤解。

對金融科技業(yè)務(wù)的限制與禁止，理應(yīng)全面納入行政法定原則的射程以確保文件自身的合法有效。規(guī)范性文件實質(zhì)是對國家金融管理法律、法規(guī)的具體落實或者細化，應(yīng)當(dāng)對上位法創(chuàng)設(shè)并授予職權(quán)的事項進行具體化的論證，其原因在于，上位法規(guī)范與相關(guān)概念雖然能夠為虛擬貨幣及相關(guān)業(yè)務(wù)的監(jiān)管提供依據(jù)，但這種“概括授權(quán)”在實務(wù)中存在被濫用的風(fēng)險，尤其當(dāng)新業(yè)務(wù)可能被定性為“非法”而“帶有取締性目的”時，規(guī)范性文件常常會在事實層面規(guī)定乃至設(shè)定禁令，對公民財產(chǎn)權(quán)益和行為自由帶來極大限制，因此更需要經(jīng)過合法準確的行政調(diào)查程序，提供較為充分的論證說理。

《關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)［2018］37號）指出，重要的行政規(guī)范性文件要嚴格執(zhí)行評估論證、公開征求意見、合法性審核、集體審議決定、向社會公開發(fā)布等程序。虛擬貨幣領(lǐng)域的規(guī)范性文件涉及限制私人權(quán)利和自由、增設(shè)私人義務(wù)的情形，與市場主體的權(quán)利義務(wù)緊密相關(guān)，但在認真評估論證、廣泛征求意見等制發(fā)程序上存在瑕疵，這種“禁令型”監(jiān)管政策更多體現(xiàn)的是政府自上而下的管制思路?；诮鹑诳萍嫉募夹g(shù)特征，自上而下的監(jiān)管不會產(chǎn)生最強大的穩(wěn)定市場，區(qū)塊鏈有效監(jiān)管市場需要律師、企業(yè)、程序員和立法者之間的協(xié)商，創(chuàng)建合法、合規(guī)區(qū)塊鏈市場的監(jiān)管戰(zhàn)略。在制度決策中，唯有遵循“法治與正當(dāng)程序”原則和“民主與多元共治”原則，實現(xiàn)政府與公眾的多方參與和深度互動，構(gòu)筑決策者、行動者與政策對象之間的協(xié)商民主政策共同體，才能形成符合區(qū)塊鏈發(fā)展規(guī)律的治理機制和模式，提升規(guī)范性文件的合法性基礎(chǔ)。

（三）“穿透式”分類監(jiān)管的探索

在“禁令型”監(jiān)管下，“一禁了之”的政策性叫停難逃合法性與合理性的詰問，繼而引發(fā)如何設(shè)立監(jiān)管規(guī)則并實現(xiàn)有效監(jiān)管的問題。我國監(jiān)管未對代幣類型進行有效區(qū)分，而是采取了“虛擬貨幣”這個籠統(tǒng)定義。換言之，我國金融監(jiān)管視野下的“虛擬貨幣”是一個復(fù)雜而龐大的集合體，既包含沒有任何技術(shù)支撐、淪為欺詐工具的“空氣幣”，也包含比特幣、以太坊等原生代幣以及穩(wěn)定幣等具有特定價值支撐的類型。不同代幣具有不同的運行機制和風(fēng)險表現(xiàn)，需要監(jiān)管者予以區(qū)別對待。

《金融科技（FinTech）發(fā)展規(guī)劃（2019-2021年）》強調(diào)：“針對專項技術(shù)的本質(zhì)特征和風(fēng)險特性，提出專業(yè)性、針對性的監(jiān)管要求，制定差異化的金融監(jiān)管措施，提升監(jiān)管精細度和匹配度?！薄督鹑诳萍及l(fā)展規(guī)劃（2022-2025年）》要求：“對金融科技創(chuàng)新實施穿透式監(jiān)管?！贝┩甘奖O(jiān)管的核心功能在于“事實發(fā)現(xiàn)”，監(jiān)管者識別隱藏在形式背后的實質(zhì)交易，再借助恰當(dāng)?shù)姆梢?guī)范和監(jiān)管手段實現(xiàn)對金融交易關(guān)系的深度和有效調(diào)整。從國際視野觀之，歐美、日本、新加坡等發(fā)達國家沒有“一刀切”地禁止虛擬貨幣及其相關(guān)服務(wù)，而是識別業(yè)務(wù)本質(zhì)屬性，將相關(guān)發(fā)行與交易活動納入既有監(jiān)管規(guī)則。例如，英國通過出臺監(jiān)管指南，將虛擬貨幣基本分為支付型代幣、證券型代幣以及實用型代幣，并分別予以規(guī)制。然而，從我國對虛擬貨幣的監(jiān)管實踐來看，穿透式監(jiān)管在具體落實時仍面臨障礙。我國金融監(jiān)管部門通常采取的策略是“誰審批誰負責(zé)”，主要監(jiān)管主體為發(fā)牌機構(gòu)。虛擬貨幣的本質(zhì)和法律屬性的認定是一個復(fù)雜的過程，不同國家法律和監(jiān)管機構(gòu)的理解不同，在分業(yè)監(jiān)管的金融體制下難以清晰劃定負責(zé)審批的監(jiān)管機關(guān)。于是，我國試圖通過多部門的“聯(lián)合封殺”，繞過對虛擬貨幣本身及業(yè)務(wù)活動的定性難題，不過，這種監(jiān)管模式仍然較為粗糙，尚不能從本質(zhì)上解決問題，也不符合差異化監(jiān)管要求。

中國人民銀行相關(guān)負責(zé)人指出，中國人民銀行正研究對比特幣、穩(wěn)定幣的監(jiān)管規(guī)則。加密貨幣資產(chǎn)本身不是貨幣，而是作為一種投資工具或者是替代性投資。任何穩(wěn)定幣如果希望成為得到廣泛使用的支付工具，就必須要接受像銀行或準銀行等金融機構(gòu)一樣的嚴格監(jiān)管。上述發(fā)言傳達出兩條關(guān)鍵信息：一是我國公法層面對于虛擬貨幣的貨幣屬性進行否定，并非就此否定虛擬貨幣本身的財產(chǎn)價值，當(dāng)下對于虛擬貨幣“客體非法性”并“不受法律保護”的觀點實乃誤讀；二是“全面禁令”只是一時的觀望態(tài)度，我國監(jiān)管層已經(jīng)關(guān)注到穩(wěn)定幣的發(fā)展，思考在一定范圍內(nèi)承認穩(wěn)定幣的合法性，予以常態(tài)化監(jiān)管的應(yīng)對方案。

未來，我國可探索對虛擬貨幣乃至整個公有鏈業(yè)務(wù)的精細化監(jiān)管，以穿透式監(jiān)管識別新興業(yè)務(wù)的本質(zhì)屬性，努力在現(xiàn)行制度下搭建分類監(jiān)管的政策框架。以穩(wěn)定幣的功能監(jiān)管為例，穩(wěn)定幣可進一步區(qū)分為抵押型穩(wěn)定幣和算法型穩(wěn)定幣兩大類?？梢詫㈠^定美元的法幣抵押型穩(wěn)定幣視為代表美元資產(chǎn)債權(quán)的美元代幣，按照外匯管理相關(guān)規(guī)定進行監(jiān)管或?qū)嵤┹^嚴格的限制。對虛擬貨幣抵押型穩(wěn)定幣和算法型穩(wěn)定幣，其結(jié)構(gòu)設(shè)計和運營更偏向創(chuàng)新的金融產(chǎn)品，可以將其納入金融工具范疇，充分發(fā)揮外匯管理和反洗錢監(jiān)管的手段，打擊擾亂外匯管理秩序和金融秩序的違法犯罪行為。

先前亂象橫生的首次代幣發(fā)行（ICO）源于一定程度的監(jiān)管失靈。我國《證券法》對于“證券”范圍列舉式的規(guī)定，制約了將具有投資屬性的證券代幣納入監(jiān)管的行為。中國金融監(jiān)管需要思考將“證券型代幣”納入監(jiān)管體制的可行性策略，以此提高虛擬市場預(yù)防和抵御欺詐、操縱的能力，提升市場透明度。針對實踐中最容易損害投資者的欺詐型首次代幣發(fā)行和項目方所發(fā)行的“證券型代幣”，我國證券監(jiān)管部門可在不突破上位法的情況下出臺單行監(jiān)管法規(guī)，秉持“實質(zhì)重于形式”的功能監(jiān)管理念，將其相關(guān)活動置于證券法的監(jiān)管下，靈活地適用證券法律制度予以規(guī)制，從“旁路監(jiān)管”向“主動干預(yù)”過渡，積極推動相關(guān)司法審判進程，發(fā)現(xiàn)市場操縱等不當(dāng)交易行為，保護投資者合法權(quán)益。

（四）政策調(diào)整與信賴利益保護

為應(yīng)對金融科技的階段性風(fēng)險，公法領(lǐng)域的規(guī)則調(diào)整成為常態(tài)，尤其是在突發(fā)性風(fēng)險事件刺激下，監(jiān)管政策易從初期的“包容審慎”轉(zhuǎn)向“壓制禁止”。突如其來的“禁令型”政策會對行業(yè)穩(wěn)定預(yù)期帶來沖擊，而立法、行政、司法機關(guān)負有保護市場主體的信賴利益的責(zé)任，應(yīng)減少政策波動可能會給市場主體帶來的不利影響。

首先，監(jiān)管機關(guān)及立法機關(guān)應(yīng)充分考慮政策法規(guī)的巨幅波動帶給原有利益主體的重大影響，并通過政策過渡期等方式予以妥適保護。例如，《關(guān)于整治虛擬貨幣“挖礦”活動的通知》嚴禁新增虛擬貨幣“挖礦”項目，要求加快存量項目有序退出，并特別提及在保證平穩(wěn)過渡的前提下，結(jié)合各地實際情況科學(xué)確定退出時間表和實施路徑。上述規(guī)定是運用法治思維保障公民信賴利益的具體體現(xiàn)。其次，行政機關(guān)應(yīng)警惕因?qū)忉尰驁?zhí)法理解的不同，給市場主體的信賴利益造成重大損失。當(dāng)下虛擬貨幣領(lǐng)域存在許多“懸而未決”的模糊地帶，引發(fā)概念界定與既有部門法教義學(xué)及實踐共識的沖突，例如，如何精確理解《2021年通知》所規(guī)定的行為禁區(qū)；個人之間不借助第三方服務(wù)、“點對點”（P2P）的法定貨幣與虛擬貨幣的交易行為，是否會被納入“法定貨幣與虛擬貨幣兌換業(yè)務(wù)”的行為禁區(qū)?！?021年通知》要求對虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)活動“一律嚴格禁止，堅決依法取締”，此處的“取締”法律意義如何？是否包含“為保障禁令實現(xiàn)而即時采取強制執(zhí)行措施的授權(quán)”？行政機關(guān)可據(jù)此采取哪些強制執(zhí)行措施？取締執(zhí)法該遵循何種程序？這些問題的答案直接影響公民權(quán)利行使的邊界，并構(gòu)成相對應(yīng)的行政執(zhí)法行為的依據(jù)。實踐中的爭議與分歧，無法為市場主體提供明確指引與穩(wěn)定預(yù)期，還可能造成行政管理活動中執(zhí)法標準不統(tǒng)一、濫用行政權(quán)力的情況發(fā)生。當(dāng)下，亟須對這些關(guān)鍵問題予以明確，減少“模糊地帶”帶來的不利影響。

我們認為，監(jiān)管機構(gòu)需要重點關(guān)注的是，借助第三方展開的、具有營業(yè)性虛擬貨幣業(yè)務(wù)活動而非不借助任何外部服務(wù)的“點對點”交易行為。其原因有二：其一，從《2021年通知》羅列的上位法來看，《商業(yè)銀行法（2015年修正）》第81條，《證券法（2019年修訂）》第180條、第202條、第212條，《期貨交易管理條例》第78條對“取締”的情形做出了規(guī)定，主要包括未經(jīng)批準擅自設(shè)立商業(yè)銀行、證券公司、證券交易場所、期貨交易所等，或擅自從事、變相開展上述交易活動的情形。由此可見，上位法中關(guān)于“取締”的授權(quán)應(yīng)針對提供專業(yè)服務(wù)的金融中介及其業(yè)務(wù)，本質(zhì)在于金融業(yè)是特許經(jīng)營行業(yè)，未取得資格從事特定業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)予以取締。純粹“點對點”交易并沒有第三方介入，風(fēng)險基本限定于合同雙方當(dāng)事人不向社會迅速傳遞，對金融穩(wěn)定等公共利益不會造成影響，公法沒有必要進行限制與干預(yù)，并且在實踐中也難以執(zhí)行。其二，從政策可實施性和監(jiān)管效能上，與其“全面禁止”不如“有的放矢”，可以創(chuàng)設(shè)新的義務(wù)主體作為新型業(yè)務(wù)活動“監(jiān)管抓手”。從國際監(jiān)管要求來看，作為國際反洗錢標準的制定者，金融行動特別工作組（FATF）發(fā)布《以風(fēng)險為基礎(chǔ)的虛擬資產(chǎn)和虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商指引》，創(chuàng)設(shè)了虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商（Virtual Assets Service Providers，VASP）作為新的反洗錢義務(wù)機構(gòu)，包括為虛擬資產(chǎn)活動提供服務(wù)且作為營業(yè)（as a business conduct）的機構(gòu)或個人。一般情況下，通過“非托管錢包”的“點對點”交易不直接受到金融行動特別工作組的規(guī)制。換言之，金融行動特別工作組監(jiān)管規(guī)則將合規(guī)義務(wù)施加給提供相關(guān)服務(wù)的中介機構(gòu)，而并非個人。“點對點”交易對使用者有很高的技術(shù)要求，僅限于少數(shù)人使用，也難以被有效監(jiān)測，對于上述行為的監(jiān)管亦不符合監(jiān)管的成本收益原則。

最后，在《2021年通知》發(fā)布之前的較長時間里，我國沒有明確全面禁止虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)。基于法不溯及既往原則和對公民信賴利益的保護，司法機構(gòu)不能忽視對虛擬貨幣相關(guān)權(quán)益的保護與救濟。虛擬貨幣私法定性模糊、法制供給嚴重不足，加大了案件審理與糾紛裁判的難度。在實踐層面，虛擬貨幣具有支付和投資的經(jīng)濟功能使其作為“財產(chǎn)”的屬性和價值得到國際上的普遍認可，我國司法實務(wù)也逐漸認可虛擬貨幣所具有的“網(wǎng)絡(luò)虛擬財產(chǎn)”屬性。公法領(lǐng)域的規(guī)范性文件常以“公共利益”之名進入民事裁判文書中，對當(dāng)事人的合同自由與財產(chǎn)權(quán)益保護可能帶來較大負面影響。法官需要綜合考量公益與私益的關(guān)系，從民商法（私法）與金融監(jiān)管法（公法）兩個維度審視虛擬貨幣相關(guān)糾紛的裁判，思考是否以公共利益為理由否認虛擬貨幣合同的效力及可兌換性。在維護金融穩(wěn)定等公共利益的前提下，最大化地實現(xiàn)當(dāng)事人的合同自由與財產(chǎn)權(quán)益保護。

四、結(jié)語

近年來，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革不斷加速，但金融科技業(yè)務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展伴隨著市場失靈的可能，或引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。平衡好區(qū)塊鏈金融創(chuàng)新、風(fēng)險防控與投資者權(quán)益保護這三者間的關(guān)系，促進現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的健全與完善，是“十四五”時期建立科學(xué)、有效的宏觀經(jīng)濟治理體系的應(yīng)有之義，也是政策制定者長期考慮的方向。

我國虛擬貨幣的整治工作，是金融科技法治化監(jiān)管的一個“縮影”。“禁令型”監(jiān)管不僅存在于虛擬貨幣領(lǐng)域，也是金融科技監(jiān)管容易出現(xiàn)的一種監(jiān)管邏輯：對以金融科技創(chuàng)新為名但可能沖擊著金融市場秩序、損害金融消費者合法權(quán)益的業(yè)務(wù)，監(jiān)管部門傾向于采取嚴格限制或堅決禁止的態(tài)度，以否定性評價的方式禁止相關(guān)金融科技業(yè)務(wù)。例如，點對點網(wǎng)絡(luò)借貸、互聯(lián)網(wǎng)股權(quán)眾籌等業(yè)態(tài)均曾“風(fēng)靡一時”，卻在“禁令型”監(jiān)管中受到重挫，最終“偃旗息鼓”甚至走向“灰黑地帶”。本文對虛擬貨幣整治工作的法治思索，不僅關(guān)乎中國對虛擬貨幣監(jiān)管方案的選擇，也關(guān)乎對金融科技“禁令型”監(jiān)管路徑的普遍性思考。

“禁令型”監(jiān)管的產(chǎn)生，主要源于兩大方面：一是監(jiān)管者過于倚重金融安全，傾向于通過嚴格限制乃至全面禁止的方式遏制風(fēng)險；二是面對金融科技的“破壞性創(chuàng)新”，既有法律規(guī)范、監(jiān)管體制、監(jiān)管手段存在一定程度的監(jiān)管失靈，面對一些極端風(fēng)險事件或問責(zé)壓力，監(jiān)管者被迫對新業(yè)態(tài)采取“一刀切”的禁令模式?！敖钚汀北O(jiān)管雖然能夠暫時性地應(yīng)對危機，但容易不當(dāng)減損或限制公民的權(quán)利，不利于創(chuàng)新業(yè)態(tài)的合規(guī)化轉(zhuǎn)型，從而引發(fā)安全與發(fā)展失衡的隱憂，這些隱藏的負面效應(yīng)需要引起足夠重視。

我國在虛擬貨幣乃至其他金融科技領(lǐng)域的“禁令型”監(jiān)管，是暫時的政策選擇與監(jiān)管觀望，為后續(xù)監(jiān)管政策的構(gòu)建與調(diào)整爭取了時間。金融科技新業(yè)態(tài)及國際制度競爭形勢瞬息萬變，我國有必要持續(xù)探索更加符合金融科技風(fēng)險特征的治理機制，及時對“禁令型”監(jiān)管進行適應(yīng)性調(diào)整。金融監(jiān)管政策的出臺需要平衡多元價值目標、提升規(guī)范文件的實質(zhì)合法性基礎(chǔ)，以“穿透式”方法進行分類規(guī)制，在政策調(diào)整中加強信賴利益保護，通過制度優(yōu)勢引領(lǐng)新興行業(yè)國際標準制定的話語權(quán)，不斷提升我國在區(qū)塊鏈金融乃至金融科技領(lǐng)域的國際競爭力。