本文作者：王小明 北京在明律師事務(wù)所

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近年來，如雨后春筍般遍布鄉(xiāng)村的民宿客棧成為了鄉(xiāng)村旅游領(lǐng)域中的生力軍。親近自然、親近鄉(xiāng)村、親近當(dāng)?shù)?span id="p0itdor" class="wpcom_tag_link">農(nóng)戶的居住體驗得到了越來越多城里人的青睞。

2022年7月8日，文化和旅游部、自然資源部等10部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，就鄉(xiāng)村民宿的建設(shè)發(fā)展給出了規(guī)范化指引，在政策層面釋放了重大利好。

那么，《指導(dǎo)意見》中都有哪些提法值得廣大農(nóng)民朋友們格外關(guān)注呢？農(nóng)村宅基地要作為民宿用地時又該注意哪些問題呢？

【要點一：發(fā)展鄉(xiāng)村民宿不得違法占地、違法建設(shè)】

《指導(dǎo)意見》中指出，要將鄉(xiāng)村民宿發(fā)展納入各地旅游發(fā)展規(guī)劃，與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃等相銜接，嚴(yán)守耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線……

同時，《指導(dǎo)意見》在保障民宿發(fā)展用地用房一段中還指出，（發(fā)展民宿）不得占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，不得破壞生態(tài)環(huán)境和鄉(xiāng)村原貌，確需占用耕地的應(yīng)依法落實占補(bǔ)平衡。

這也就為發(fā)展鄉(xiāng)村民宿確立了重要的原則底線：不得違法占地或者違法建設(shè)。首先是永久基本農(nóng)田、耕地不能占，其次是不得違反國土空間規(guī)劃。

需要指出的是，鄉(xiāng)村民宿在實踐中很容易以“3層以上經(jīng)營性自建房”的形態(tài)出現(xiàn)，那么其恰好屬于國務(wù)院辦公廳發(fā)文排查整治的范圍內(nèi)。

一旦涉及違法違規(guī)占地建房，發(fā)展是不可能了，限期拆除、恢復(fù)土地原狀、罰款或者沒收才是等待當(dāng)事人的結(jié)果。

【要點二：鼓勵城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)投資經(jīng)營民宿】

發(fā)展民宿產(chǎn)業(yè)的過程事實上也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程。城里人到鄉(xiāng)村去度假休閑只是其表現(xiàn)形式之一，還會有更深層次的城鄉(xiāng)互動蘊(yùn)含其中。

《指導(dǎo)意見》中是這樣說的：積極吸引農(nóng)戶、村集體經(jīng)濟(jì)組織、合作社、企業(yè)、能人創(chuàng)客等多元投資經(jīng)營主體參與鄉(xiāng)村民宿建設(shè)。

鼓勵農(nóng)戶和返鄉(xiāng)人員開發(fā)利用自有房屋自主經(jīng)營鄉(xiāng)村民宿……

在尊重農(nóng)民意愿并符合規(guī)劃的前提下，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過注冊公司、組建合作社、村民入股等方式整村連片發(fā)展鄉(xiāng)村民宿。

鼓勵城鎮(zhèn)居民等通過租賃產(chǎn)權(quán)明晰的閑置宅基地房屋、合作經(jīng)營等方式開展鄉(xiāng)村民宿經(jīng)營。

也就是說，城鎮(zhèn)居民、村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的社會資本在鄉(xiāng)村民宿建設(shè)中將會起到重要的作用。這在一定程度上反映了宅基地“三權(quán)分置”改革試點的成果，即宅基地使用權(quán)被有力盤活，宅基地上房屋不再只是單純的農(nóng)戶住宅，而是會轉(zhuǎn)化為集居住保障、民宿經(jīng)營于一身的新狀態(tài)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，目前法律政策鼓勵的是城鎮(zhèn)居民、社會資本租賃閑置宅基地上房屋，而非買賣。私自達(dá)成的買賣宅基地上房屋的協(xié)議依法是無效的，雙方的權(quán)益都將無法得到保障。

【要點三：集體建設(shè)用地均可用于發(fā)展民宿產(chǎn)業(yè)】

在最關(guān)鍵的用地用房保障問題上，《指導(dǎo)意見》給出了較為靈活多樣的政策指引，重點包含以下幾種情形：

1.在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，鼓勵依法盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅等資源。

這里的“盤活利用”必須遵循自愿有償?shù)那疤?，不能因其客觀上“閑置”而搞強(qiáng)制收回、“一刀切”；

2.各地要依據(jù)國土空間規(guī)劃，通過全域土地綜合整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等方式有效盤活利用存量建設(shè)用地用于鄉(xiāng)村民宿建設(shè)，探索靈活多樣的供地方式。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤即農(nóng)民比較熟悉的“拆舊建新+集約用地”模式，拆舊地塊復(fù)墾為耕地后可換取成片的集體建設(shè)用地，這部分增加出來的集體建設(shè)用地是可以用于發(fā)展民宿產(chǎn)業(yè)的。

需要指出的是，“增減掛鉤”多以協(xié)議搬遷的形式開展，其仍需取得所涉農(nóng)戶的同意，而不得以村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的名義隨意對村民的房屋實施強(qiáng)制拆除、搬遷。

3.鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以自營、出租、入股、聯(lián)營等方式依法使用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)鄉(xiāng)村民宿。在農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用試點示范中，整合資源推動創(chuàng)建一批民宿集中村、鄉(xiāng)村旅游目的地等盤活利用樣板。

《指導(dǎo)意見》顯然突出強(qiáng)調(diào)了民宿產(chǎn)業(yè)“規(guī)?；钡膯栴}，畢竟零散的“小打小鬧”既無法滿足市場的需求，又難以起到拉動本村整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效果。

故此，“整村上”為政策所鼓勵，民宿客棧的用地并不僅局限于村民的宅基地，屬于村集體使用的集體公益性設(shè)施用地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地經(jīng)民主程序決議，也完全可以被用于發(fā)展民宿產(chǎn)業(yè)。

【要點四：探索宅基地使用權(quán)及住宅房屋抵押】

發(fā)展民宿產(chǎn)業(yè)和從事其他投資一樣，需要有一筆不菲的啟動資金做硬件上的裝修、提升以及村莊環(huán)境的整治。《指導(dǎo)意見》明確提出了要在資金需求方面給予放寬政策的支持：

在農(nóng)村宅基地制度改革試點地區(qū)，探索通過宅基地使用權(quán)抵押、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、信用貸款等形式支持鄉(xiāng)村民宿建設(shè)和經(jīng)營，在防范風(fēng)險的前提下降低融資條件和門檻……

需要指出的是，宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)的抵押融資是農(nóng)村宅基地制度改革的“深水區(qū)”項目，因《民法典》有關(guān)擔(dān)保領(lǐng)域規(guī)范的存在而一直受到制約。

究竟以何種行之有效的方式開展這樣的抵押融資，顯然需要銀行等金融機(jī)構(gòu)對相關(guān)產(chǎn)品的創(chuàng)新研發(fā)，更需要農(nóng)戶大膽地參與到先行先試中來，為后續(xù)規(guī)范的制定創(chuàng)造足夠多的實踐樣本。

在明律師最后要提示大家的是，《指導(dǎo)意見》意在促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿的高質(zhì)量發(fā)展，農(nóng)民朋友們一定要牢牢把握住發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，在自家的房屋上爭取多做文章。

同時，大家一定要在此過程中牢固樹立法治意識，及時依法辦理不動產(chǎn)權(quán)登記、鄉(xiāng)村規(guī)劃許可等證件，嚴(yán)格依據(jù)當(dāng)?shù)厥锌h一級的相關(guān)政策文件要求推進(jìn)有關(guān)工作，切實增強(qiáng)民宿經(jīng)營行為的合法合規(guī)性和抗法律風(fēng)險能力。

尤其是不可出現(xiàn)新增違建、違法占地行為，也不可利用存量無證房屋、土地搞建設(shè)，政策性和靈活性都要把握好了，鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)這塊蛋糕的甜頭才會真正屬于我們。

附：關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見

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