引言：

用好政府債券擴(kuò)大有效投資，是帶動(dòng)消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需、促就業(yè)穩(wěn)增長(zhǎng)的重要舉措。2022年3月，《政府工作報(bào)告》提出，擬安排地方政府專項(xiàng)債券3.65萬億元；9月7日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確依法盤活地方2019年以來結(jié)存的5000多億元專項(xiàng)債限額，70%各地留用，30%中央財(cái)政統(tǒng)籌分配并向成熟項(xiàng)目多的地區(qū)傾斜，各地要在10月底前發(fā)行完畢。2022年新增專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模預(yù)計(jì)4.15萬億元，約為2018年的3倍，截止2022年10月12日，新增專項(xiàng)債券已發(fā)行35773億元。提高資金使用效益，“加快項(xiàng)目開工和建設(shè)，盡快形成實(shí)物工作量”是國(guó)務(wù)院和財(cái)政部對(duì)專項(xiàng)債券資金使用的基本要求，并且從2022年1月起，財(cái)政部每月將各地專項(xiàng)債券的發(fā)行、撥付、支出進(jìn)度通報(bào)省級(jí)財(cái)政部門，并實(shí)施預(yù)警，明確將分配新增專項(xiàng)債務(wù)限額與各地實(shí)際支出進(jìn)度掛鉤。如何加快專項(xiàng)債券支出進(jìn)度，用足、用好專項(xiàng)債券成為當(dāng)前地方政府關(guān)心的熱點(diǎn)問題。

一、支出慢的原因有哪些？

（一） 資金申請(qǐng)階段

1、項(xiàng)目謀劃和論證不足

2、發(fā)行前項(xiàng)目成熟度不足

3、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備及發(fā)行管理體系不完善

（二） 資金使用階段

1、前期工作啟動(dòng)慢推進(jìn)慢

2、配套資金不能按時(shí)足額到位

3、項(xiàng)目施工進(jìn)度慢

4、項(xiàng)目建設(shè)等發(fā)生重大調(diào)整

5、計(jì)量支付程序復(fù)雜

二、解決措施有哪些？

（一）做好預(yù)期管理，常態(tài)化推進(jìn)專項(xiàng)債券工作

（二）壓實(shí)責(zé)任分工，細(xì)化工作任務(wù)多方參與，強(qiáng)化細(xì)化項(xiàng)目前期謀劃

（三）協(xié)同作戰(zhàn)，壓實(shí)各方責(zé)任

（四）“獎(jiǎng)懲分明”，加強(qiáng)監(jiān)督管理

三、總評(píng)

一、支出慢的原因有哪些？

《財(cái)政部關(guān)于地方政府專項(xiàng)債券重發(fā)行輕管理方面問題的整改情況》及各省2021年度審計(jì)報(bào)告顯示，專項(xiàng)債券使用問題主要集中在支出進(jìn)度慢以及使用不合規(guī)等方面，其中支出進(jìn)度慢涉及71.4%的省份。按照債券資金的使用過程，地方政府專項(xiàng)債券可以劃分為申請(qǐng)階段、使用階段和償還階段。支出進(jìn)度慢集中在債券資金使用階段，表現(xiàn)為難開工、難施工、難結(jié)算，根本原因在于資金申請(qǐng)階段準(zhǔn)備工作不充分、項(xiàng)目成熟度低。

根據(jù)各地審計(jì)報(bào)告及多年的專項(xiàng)債券項(xiàng)目操作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)專項(xiàng)債券支出慢的原因，具體如下：

（一）資金申請(qǐng)階段

1、項(xiàng)目謀劃和論證不足

部分項(xiàng)目在前期謀劃準(zhǔn)備時(shí)，缺少認(rèn)真謀劃，對(duì)項(xiàng)目的可行性論證不足，對(duì)于后期可能出現(xiàn)的用地障礙和環(huán)評(píng)問題缺少與相關(guān)部門的溝通，對(duì)專項(xiàng)債券資金使用范圍理解不準(zhǔn)確，對(duì)專項(xiàng)債券評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)握不到位，對(duì)項(xiàng)目的融資收益平衡論證不充分，這類項(xiàng)目不僅在資金申請(qǐng)階段難以通過省級(jí)評(píng)審，而且在實(shí)施階段，容易出現(xiàn)開工難，建設(shè)內(nèi)容及規(guī)劃設(shè)計(jì)頻繁調(diào)整的問題，使得債券資金不能如期支出，出現(xiàn)“趴賬”閑置的情況。

2、發(fā)行前項(xiàng)目成熟度不足

項(xiàng)目成熟度是影響專項(xiàng)債券資金支出的重要原因，成熟度高的項(xiàng)目可以迅速形成實(shí)物工作量。一個(gè)成熟的專項(xiàng)債券項(xiàng)目通常具備以下兩個(gè)特點(diǎn)：

（1）規(guī)劃、設(shè)計(jì)符合實(shí)際、符合需求，立足當(dāng)前、利于長(zhǎng)遠(yuǎn)，項(xiàng)目實(shí)施中不發(fā)生重大調(diào)整，項(xiàng)目推進(jìn)不存在實(shí)質(zhì)性障礙；

（2）相關(guān)手續(xù)批復(fù)及招投標(biāo)工作已經(jīng)完成，項(xiàng)目已具備開工條件。

從實(shí)踐來看，很多項(xiàng)目在債券發(fā)行前成熟度不足，包括用地尚未取得，環(huán)評(píng)尚未辦理，招投標(biāo)流程甚至尚未啟動(dòng)等多種情況，債券發(fā)行后，資金要閑置數(shù)月等待項(xiàng)目開工建設(shè)。

3、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備及發(fā)行管理體系不完善

經(jīng)過數(shù)年發(fā)展，部分市縣已建立專項(xiàng)債券工作常態(tài)化推進(jìn)機(jī)制，按照“謀劃一批，儲(chǔ)備一批，實(shí)施一批”思路有條不紊的整體推進(jìn)，成熟一批，發(fā)行一批，避免錢等項(xiàng)目；但也有部分地區(qū)專項(xiàng)債券工作尚未形成良性循環(huán)，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備及發(fā)行管理體系尚不完善，項(xiàng)目謀劃倉(cāng)促，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足，符合條件的發(fā)行備選項(xiàng)目少，在此情況下，部分項(xiàng)目超計(jì)劃安排債券資金的問題時(shí)有發(fā)生。

（二）資金使用階段

工程建設(shè)包括決策階段、勘察設(shè)計(jì)階段、施工準(zhǔn)備階段、施工階段、竣工驗(yàn)收階段和評(píng)估階段。從工程建設(shè)的角度看，專項(xiàng)債券難支出主要出現(xiàn)在勘察設(shè)計(jì)階段和施工準(zhǔn)備階段，此外配套資金到位情況、支出程序等也是影響債券資金支出的重要原因。

1、前期工作啟動(dòng)慢推進(jìn)慢

項(xiàng)目環(huán)評(píng)手續(xù)方面，項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書批復(fù)、環(huán)境影響報(bào)告表批復(fù)的辦理用時(shí)均比較長(zhǎng)。

項(xiàng)目用地手續(xù)方面，土地報(bào)征、拆遷安置等環(huán)節(jié)均需要較長(zhǎng)時(shí)間，甚至可能出現(xiàn)重大障礙（比如無法與拆遷戶達(dá)成一致等）而無法按原計(jì)劃順利實(shí)施的情況，因此，如果債券發(fā)行前用地尚未取得，則資金支出進(jìn)度將面臨較大的不確定性。

除了環(huán)評(píng)和用地手續(xù)，項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)、招投標(biāo)流程等環(huán)節(jié)通常也需要2-3個(gè)月。因此，前期工作需要早啟動(dòng)早推進(jìn)。而實(shí)踐中，很多項(xiàng)目在債券資金到位后才開始啟動(dòng)用地手續(xù)、勘察設(shè)計(jì)、招投標(biāo)流程等工作。

2、配套資金不能按時(shí)足額到位

從專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金籌措來源看，主要包括資本金、債券資金和市場(chǎng)化融資資金。對(duì)于項(xiàng)目資本金，應(yīng)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》（國(guó)發(fā)【2019】26號(hào)）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)【2015】51號(hào)）要求配置，受疫情影響，部分地區(qū)財(cái)政資金緊張，資本金無法按時(shí)足額到位，土地費(fèi)及設(shè)計(jì)費(fèi)、勘察費(fèi)等前期費(fèi)用等不能及時(shí)解決，造成前期工作推進(jìn)緩慢。

3、項(xiàng)目施工進(jìn)度慢

部分項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度預(yù)估不準(zhǔn)，實(shí)際推進(jìn)進(jìn)度滯后于原申報(bào)進(jìn)度；也有部分項(xiàng)目由于施工組織不力，施工方出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難，施工的自然條件和新冠疫情影響等原因?qū)е马?xiàng)目工程建設(shè)推進(jìn)緩慢。

4、項(xiàng)目建設(shè)等發(fā)生重大調(diào)整

根據(jù)《地方政府專項(xiàng)債券用途調(diào)整操作指引》（財(cái)預(yù)[2021]110號(hào)），專項(xiàng)債券一經(jīng)發(fā)行，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照發(fā)行信息公開文件約定的項(xiàng)目用途使用債券資金，嚴(yán)禁擅自隨意調(diào)整專項(xiàng)債券用途，嚴(yán)禁先挪用、后調(diào)整等行為。

建設(shè)內(nèi)容增減調(diào)整、項(xiàng)目業(yè)主變更、用地調(diào)整、設(shè)計(jì)變更等情況一旦出現(xiàn)，項(xiàng)目推進(jìn)就會(huì)出現(xiàn)停滯，重新辦理手續(xù)批復(fù)，嚴(yán)重影響資金支出進(jìn)度。

在履行具體調(diào)整變更程序方面，目前也缺少具體操作指引和細(xì)化要求，項(xiàng)目既無法推進(jìn)，也不知道如何變更，不敢變更，進(jìn)退兩難。比如，已發(fā)行項(xiàng)目需要變更項(xiàng)目業(yè)主，從項(xiàng)目自身手續(xù)批復(fù)到省級(jí)審核備案資料再到面向市場(chǎng)的信息披露，具體變更有多少個(gè)程序環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)該在什么時(shí)間、向哪個(gè)部門、提交哪些材料等缺少具體操作指引。

5、計(jì)量支付程序復(fù)雜

專項(xiàng)債券資金支出除了要符合相關(guān)財(cái)政政策的規(guī)定之外，還要符合建設(shè)合同約定的付款流程。在工程施工過程中，工程款的支付分為預(yù)付款、進(jìn)度款和竣工決算款，支付流程非常嚴(yán)格。同時(shí)，基于風(fēng)險(xiǎn)控制管理等原因，預(yù)付款、進(jìn)度款和竣工決算款簽字審批支付流程復(fù)雜，用時(shí)長(zhǎng)，支付比例較低也是普遍存在的現(xiàn)象。

2022年6月財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于完善建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算有關(guān)辦法的通知》，要求“提高建設(shè)工程進(jìn)度款支付比例。政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)建設(shè)工程進(jìn)度款支付應(yīng)不低于已完成工程價(jià)款的80%；同時(shí)，在確保不超出工程總概（預(yù)）算以及工程決（結(jié)）算工作順利開展的前提下，除按合同約定保留不超過工程價(jià)款總額3%的質(zhì)量保證金外，進(jìn)度款支付比例可由發(fā)承包雙方根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況自行確定?！?。

2022年7月廣東省發(fā)改委、住建廳等7部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范招投標(biāo)領(lǐng)域工程建設(shè)保證金收取有關(guān)工作的通知》，將重點(diǎn)檢查以下違規(guī)情形：違反《建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算管理暫行辦法》《廣東省建設(shè)工程造價(jià)管理規(guī)定》《保障中小企業(yè)賬款支付條例》等規(guī)定，不付預(yù)付款或預(yù)付款比例低于10%、進(jìn)度款比例低于60%、竣工結(jié)算比例低于97%的，其中政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)建設(shè)工程進(jìn)度款支付比例低于已完成工程價(jià)款的80%的。

二、解決措施有哪些？

2022年，財(cái)政部通過專項(xiàng)債券穿透式監(jiān)測(cè)、專項(xiàng)債券支出進(jìn)度通報(bào)預(yù)警制度等頂層制度的不斷完善來加強(qiáng)專項(xiàng)債券資金管理、防止資金閑置沉淀。財(cái)政部還表示，要常態(tài)化開展專項(xiàng)債券資金使用情況核查，做到從嚴(yán)監(jiān)管不留空檔，會(huì)同有關(guān)部門建立違規(guī)使用專項(xiàng)債券處理處罰機(jī)制，將審計(jì)查出問題納入處理處罰范圍，提高違法違規(guī)成本。在中央加強(qiáng)資金使用監(jiān)管背景下，建議地方政府可以從以下幾個(gè)方面開展工作，提高專項(xiàng)債券的支出進(jìn)度。

（一）做好預(yù)期管理，常態(tài)化推進(jìn)專項(xiàng)債券工作

前期工作進(jìn)展、項(xiàng)目成熟度是影響債券資金支出進(jìn)度最重要的因素。前期工作早啟動(dòng)，項(xiàng)目早成熟，債券到位后就可以盡快形成實(shí)物工作量，道理很簡(jiǎn)單，為什么很多項(xiàng)目還是前期工作進(jìn)展慢甚至在債券到位后才啟動(dòng)前期工作呢？一個(gè)很重要的原因在于專項(xiàng)債券工作在自上而下的預(yù)期管理、各級(jí)地方政府自身的預(yù)期管理方面還不完善。

近幾年財(cái)政部和發(fā)改委每年要求地方申報(bào)項(xiàng)目資金需求的時(shí)間是不同的，每年幾個(gè)批次也是動(dòng)態(tài)的，財(cái)政部和發(fā)改委對(duì)地方項(xiàng)目的審核時(shí)間、審核范圍和審核標(biāo)準(zhǔn)也在變化和調(diào)整之中，比如，部分已發(fā)行項(xiàng)目未通過次年需求審核，可能會(huì)面臨無法續(xù)發(fā)的問題，因此，一旦出現(xiàn)需求申報(bào)窗口、發(fā)行窗口，難免會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目良莠不齊蜂擁而上，超進(jìn)度發(fā)行債券“落袋為安”的情況。

部分地方政府對(duì)于債券項(xiàng)目每年的評(píng)審時(shí)間、評(píng)審批次、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)等評(píng)審管理體系尚處于調(diào)整建設(shè)之中，區(qū)縣及項(xiàng)目單位等進(jìn)行項(xiàng)目謀劃和準(zhǔn)備時(shí)則難以規(guī)劃和安排各個(gè)環(huán)節(jié)的工作和時(shí)間。

區(qū)縣政府對(duì)每年擬發(fā)行項(xiàng)目在統(tǒng)籌規(guī)劃和預(yù)期管理方面也存在不足，部分項(xiàng)目單位擔(dān)心后續(xù)債券資金無法到位而超進(jìn)度申請(qǐng)資金。

新預(yù)算法頒布實(shí)施后，發(fā)行地方政府債券成為地方政府舉借債務(wù)的唯一合法途徑。項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券自2018年大規(guī)模發(fā)行開始，至今已有5年時(shí)間，做好預(yù)期管理，引導(dǎo)各級(jí)地方政府和項(xiàng)目單位常態(tài)化推進(jìn)專項(xiàng)債券工作具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

需求申報(bào)節(jié)點(diǎn)及標(biāo)準(zhǔn)明確、項(xiàng)目評(píng)審節(jié)點(diǎn)及標(biāo)準(zhǔn)明確、債券發(fā)行時(shí)間及范圍明確，有利于地方政府和項(xiàng)目單位有序開展前期工作，組織項(xiàng)目建設(shè)，安排資金支出。針對(duì)新建項(xiàng)目，根據(jù)開工時(shí)間安排資金；針對(duì)續(xù)建項(xiàng)目，按照工程進(jìn)度保障資金；針對(duì)儲(chǔ)備項(xiàng)目，適時(shí)安排前期資金，逐步構(gòu)建政府投資項(xiàng)目梯次遞進(jìn)、有序建設(shè)的良好格局。

（二）多方參與，強(qiáng)化細(xì)化項(xiàng)目前期謀劃

對(duì)于專項(xiàng)債券項(xiàng)目前期謀劃，建議一是精準(zhǔn)謀劃，對(duì)焦十大投向等專項(xiàng)債券支持領(lǐng)域，按照“謀劃一批，儲(chǔ)備一批，實(shí)施一批”的思路，各行業(yè)主管部門深挖潛力，補(bǔ)短板，適度超前謀劃，增加儲(chǔ)備項(xiàng)目數(shù)量；二是專業(yè)謀劃，引入高水平咨詢機(jī)構(gòu)聯(lián)合會(huì)戰(zhàn)，結(jié)合當(dāng)?shù)刂卮笳摺⒅卮蟾母?、重大?guī)劃及計(jì)劃等，對(duì)政府投資項(xiàng)目提前研究謀劃，提高項(xiàng)目申報(bào)成功率，提升儲(chǔ)備項(xiàng)目質(zhì)量。

根據(jù)《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，金融機(jī)構(gòu)可以對(duì)符合要求的專項(xiàng)債項(xiàng)目進(jìn)行配套融資。債貸組合對(duì)項(xiàng)目的要求比較高，項(xiàng)目的未來基金性收益、專項(xiàng)收入等必須滿足還債和還貸的要求。建議引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)提前介入專項(xiàng)債項(xiàng)目策劃，靈活運(yùn)用信貸產(chǎn)品，結(jié)合實(shí)際提供量身定制的金融服務(wù)，更好的發(fā)揮專項(xiàng)債券四兩撥千斤的作用。

（三）協(xié)同作戰(zhàn)，壓實(shí)各方責(zé)任

建議地方政府成立由財(cái)政、發(fā)改、國(guó)土、住建等部門組成的專項(xiàng)債券支出工作專班，緊盯項(xiàng)目實(shí)施，咬定目標(biāo)、倒排工期、掛圖作戰(zhàn)、加班加點(diǎn)，直面項(xiàng)目實(shí)施過程中的問題，重點(diǎn)攻堅(jiān)，抓好開工、建設(shè)、支付“三個(gè)環(huán)節(jié)”，以項(xiàng)目快開工、快建設(shè)推動(dòng)資金快支出、快見效。聚焦“快開工”，堅(jiān)持“急事急辦、特事特辦”，通過綠色通道、并聯(lián)審批、專班服務(wù)等方式，切實(shí)破解專項(xiàng)債券項(xiàng)目“審批慢”“開工難”等堵點(diǎn)問題。聚焦“快建設(shè)”，督促項(xiàng)目施工單位加大力量投入、加快施工進(jìn)度，三步并作兩步、兩步并作一步，通過多點(diǎn)開花、多線推進(jìn)全面加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。聚焦“快支付”，緊盯“零支出”“慢支出”項(xiàng)目，拿出針對(duì)性、精準(zhǔn)性措施，高質(zhì)高效完成專項(xiàng)債券資金支出任務(wù)。

（四）“獎(jiǎng)懲分明”，加強(qiáng)監(jiān)督管理

財(cái)政部明確將分配新增專項(xiàng)債務(wù)限額與各地實(shí)際支出進(jìn)度掛鉤，建議各省、市、縣參照財(cái)政部做法，在債券發(fā)行額度分配方面與支出進(jìn)度掛鉤，與儲(chǔ)備項(xiàng)目數(shù)量掛鉤，形成明確的機(jī)制和預(yù)期。對(duì)積極申報(bào)、提前謀劃、規(guī)范支出進(jìn)度快的部門和單位進(jìn)行激勵(lì)，對(duì)有條件申報(bào)而未申報(bào)、對(duì)債券申報(bào)消極應(yīng)付、項(xiàng)目進(jìn)度推進(jìn)慢的部門和單位進(jìn)行通報(bào)，“獎(jiǎng)懲分明”，引導(dǎo)各級(jí)地方政府和項(xiàng)目單位多儲(chǔ)備高質(zhì)量項(xiàng)目，多發(fā)行成熟度高的項(xiàng)目，保障債券資金盡快形成實(shí)物工作量，發(fā)揮資金使用效益。

目前大多省份，對(duì)于專項(xiàng)債券項(xiàng)目的審核屬于綜合評(píng)價(jià)，從項(xiàng)目公益性、收益性等前置條件審核到收入、成本、手續(xù)批復(fù)辦理情況等細(xì)節(jié)，只要綜合評(píng)分達(dá)到要求，即可作為發(fā)行備選項(xiàng)目。建議加強(qiáng)債券發(fā)行前對(duì)項(xiàng)目成熟度的二次審核，明確擬發(fā)行項(xiàng)目成熟度標(biāo)準(zhǔn)，提高債券發(fā)行“門檻”。

同時(shí)，加大日?？己吮O(jiān)督力度，完善項(xiàng)目臺(tái)賬、資金支出臺(tái)賬，定期通報(bào)專項(xiàng)債券發(fā)行、資金撥付和支出進(jìn)度，對(duì)進(jìn)度緩慢的市縣、部門和單位實(shí)施預(yù)警提示，同時(shí)定期召開專項(xiàng)債券支出調(diào)度會(huì)議，針對(duì)推進(jìn)過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析和跟蹤，直至問題解決。

三、總 評(píng)

地方政府專項(xiàng)債券是落實(shí)積極財(cái)政政策的重要抓手，是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，拉動(dòng)投資最直接、最有效的政策工具之一。隨著各地加大力度推進(jìn)項(xiàng)目開工建設(shè)，如何采取更有力的舉措加快專項(xiàng)債券資金支出進(jìn)度，防止資金沉淀閑置，盡快形成實(shí)物工作量，對(duì)于穩(wěn)投資促增長(zhǎng)、保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間具有重要意義。深入分析問題原因，研究進(jìn)一步完善專項(xiàng)債券管理措施，持續(xù)加強(qiáng)“借、用、管、還”全流程管理，促進(jìn)資金規(guī)范高效使用。專項(xiàng)債券的使用管理是一項(xiàng)政策性強(qiáng)且復(fù)雜度高的系統(tǒng)性工作，除了頂層制度的不斷完善外，更需要相關(guān)部門轉(zhuǎn)觀念轉(zhuǎn)作風(fēng)，克服畏難心理，主動(dòng)鉆研、創(chuàng)新性謀劃，上下一心，以釘釘子的精神、以繡花功夫把工作做扎實(shí)、做到位，用足用好專項(xiàng)債券政策。